Le misure di aiuto pubblico romene alla Compagnia Nationala a Uraniului: la Commissione apre la procedura di indagine formale

In data 8 maggio 2018 la Commissione Europea ha reso noto l’avvio della procedura di indagine formale ex art. 108 TFUE a carico della Romania, in relazione alle misure di ristrutturazione dalla stessa adottate in favore della Compagnia Nationala a Uraniului (Compagnia Nazionale Uranio, “CNU”).

Il 12 giugno 2017, infatti, la Romania aveva notificato alla Commissione l’avvio di un nuovo piano di ristrutturazione industriale destinato a convogliare – direttamente e indirettamente – 95 milioni di euro nelle già dissestate casse della CNU, destinato a sommarsi al prestito di salvataggio di 13.3 milioni precedentemente concesso dallo Stato all'impresa nel 2016.

1.      Background fattuale: le misure adottate dalla Romania a sostegno della CNU dal 2016 in poi

La CNU è un'impresa a capitale interamente pubblico, attiva nel campo dello sfruttamento delle miniere nazionali di uranio e nella produzione di materiale grezzo da trasformare in combustibile per gli impianti ad energia nucleare. La compagnia, in particolare, estrae il minerale di uranio, lo processa per trasformarlo nell'octaossido di triuranio (U3O8) e, dopo un'ulteriore raffinazione, lo trasforma nuovamente nel diossido di uranio (UO2). Tali attività sono svolte dall’impresa nei due siti di Crucea e Botusana, per l'attività di estrazione, e di Feldioara per l'attività di raffinazione.

Le criticità finanziarie della CNU sono iniziate nel 2016, a seguito della perdita dei suoi due maggiori clienti, e cioè dell'impresa di produzione di energia nucleare Societatea Nationala Nuclearelectrica (“SNN”) e dell’Amministrazione nazionale delle riserve di Stato e dei problemi speciali, le quali assieme assorbivano circa il 95% della produzione dell'impresa, che peraltro aveva già risentito dell’abbassamento dei prezzi dell’uranio sul mercato internazionale. Quando tali clienti hanno interrotto bruscamente i rapporti di fornitura di materiale atomico con la CNU, quest’ultima si è trovata pertanto nell’impossibilità di vendere i suoi prodotti e di onorare i suoi debiti pregressi.

A causa delle illustrate ragioni, nella seconda metà del 2016, la Romania erogava alla CNU un prestito di salvataggio dell’ammontare di 13.3 milioni di euro, giustificato dal rischio di cessazione totale dell’attività dell'impresa. La concessione dell'aiuto veniva preceduta dall'adozione di una decisione di non sollevare obiezioni della Commissione Europea, datata 30 settembre 2016.

Il prestito, a seguito delle nuove misure notificate nel giugno 2017, è divenuto un vero e proprio piano di risanamento industriale, comprensivo dei seguenti interventi:

• la cancellazione di parte delle quote di debito pubblico per 16.6 milioni;
• una sovvenzione di 16.2 milioni di sostegno agli investimenti per la modernizzazione della compagnia;
• un prolungamento del prestito iniziale di salvataggio di 13.3 milioni;
• la conversione di parte delle quote di debito pubblico in azioni detenute dallo Stato romeno per 13.34 milioni;
• la concessione di sussidi operativi per 45.8 milioni di euro, per colmare la differenza tra i costi di produzione della compagnia e i prezzi di mercato durante il periodo di ristrutturazione.

2.      La disciplina applicabile e la decisione del 30 settembre 2016

Con riferimento alla disciplina applicabile alla fattispecie oggetto di analisi, si ricorda innanzitutto che, ai sensi dell’art. 108, par. 3 TFUE, gli Stati Membri sono obbligati a notificare preventivamente alla Commissione Europea i nuovi aiuti di Stato che intendono concedere alle imprese.

A seguito di tale notificazione, il Trattato prevede che la Commissione “se ritiene che un progetto non sia compatibile con il mercato interno a norma dell'articolo 107, inizia senza indugio la procedura di indagine formale”. Allo stesso modo, si dispone inoltre che “lo Stato membro interessato non può dare esecuzione alle misure progettate prima che tale procedura abbia condotto a una decisione finale” (c.d. obbligo di standstill).

Le richiamate previsioni di diritto primario risultano dettagliate dal Regolamento UE 1589/2015 (c.d. regolamento di procedura). In particolare, in base all’art. 6 di quest’ultimo, nel caso in cui la compatibilità della misura con il mercato interno risulti dubbia ad una prima analisi, la Commissione avrà il dovere di approfondirne l’esame, avviando la c.d. procedura formale di indagine. Questa, a sua volta, potrà concludersi in uno dei seguenti modi: (a) una dichiarazione che la misura non integra aiuto; (b) una decisione di compatibilità della misura di aiuto con il mercato interno (c.d. decisione “positiva”); (c) una decisione di compatibilità dell’aiuto subordinata però a talune condizioni (decisione c.d. “condizionale”); (d) una decisione di incompatibilità della misura con il mercato interno (decisione c.d. “negativa”, la quale, se l'aiuto è stato concesso illegalmente in violazione dell'art. 108, par. 3 TFUE, comporterà anche l'obbligo dello Stato erogante di recuperarlo).

Con riferimento all’esame della compatibilità sostanziale della misura di aiuto, esso è svolto dalla Commissione applicando l'art. 107, par 3, TFUE, in combinazione alla normativa di dettaglio stabilita nei regolamenti e nelle linee guida settoriali eventualmente applicabili al caso di specie.

Relativamente alla compatibilità della misura ai sensi della normativa primaria, nel caso dell'iniziale prestito di salvataggio concesso dalla Romania alla CNU, la Commissione ha adottato una decisione di non sollevare obiezioni, concludendo nel senso della compatibilità dell’aiuto con il mercato interno ai sensi dell’art. 107, par. 3, lett. c, TFUE, secondo il quale la Commissione può dichiarare compatibili “gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse”.

Più in particolare, si evidenzia che la materia in oggetto, data la sua particolare natura, rientra nell’ambito di applicazione del Trattato EURATOM, il cui art. 2, lett. b imputa all’Unione il compito di fondare e perseguire politiche tese a garantire standard uniformi di protezione della salute dei lavoratori e del contesto pubblico. Tali ultime finalità – ad avviso della Commissione - ben possono essere lette come un esempio di quelle “attività” cui sono destinati gli aiuti compatibili di cui all’art. 107, par. 3, lett. c, TFUE.

Tanto premesso, la Commissione ha rilevato che la misura romena soddisfava la fondamentale condizione di compatibilità secondo cui l'impresa beneficiaria doveva essere destinataria di un serio e credibile piano di risanamento, idoneo ad assicurarne la sopravvivenza. Parimenti, la Commissione ha ritenuto che l'aiuto fosse in linea con l'ulteriore condizione richiedente che la società o gli investitori dovessero contribuire in maniera sufficiente e rilevante ai costi di risanamento, assicurando cioè sia che i costi sostenuti per il risanamento stesso non sarebbero gravati prevalentemente sulla fiscalità generale, sia la proporzionalità dell'aiuto.

La Commissione ha altresì concluso che il prestito di salvataggio risultava conforme agli Orientamenti sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese non finanziarie in difficoltà (in inglese “R&R Guidelines” e di seguito “Orientamenti”).

La decisione del 2016, infatti, rilevava innanzitutto che la CNU costituiva “impresa in difficoltà”, e cioè ricadeva pienamente nella definizione offerta dal paragrafo 9 degli Orientamenti, che parla di impresa che “non sia in grado, con le proprie risorse o con le risorse che può ottenere dai proprietari/azionisti o dai creditori, di contenere perdite che, in assenza di un intervento esterno delle autorità pubbliche, la condurrebbero quasi certamente al collasso economico, nel breve o nel medio periodo”.

Ulteriori questioni affrontate dalla Commissione nella prima decisione hanno riguardato l’applicabilità della disciplina speciale prevista dagli Orientamenti, con riferimento alle imprese “nuove” e a quelle “facenti parte di un gruppo”. Al punto 21, infatti, gli Orientamenti chiariscono che una nuova impresa (i.e. attiva nel settore di riferimento da meno di 3 anni) non è ammessa a beneficiare dell’aiuto di salvataggio, anche se la sua posizione sul mercato appaia “insicura”. Nel caso della CNU, la Commissione rilevava che l’impresa era attiva dal 1997, e quindi non poteva considerarsi “nuova” ai sensi degli Orientamenti.

Ancora, al punto 22, gli Orientamenti chiariscono che gli aiuti di salvataggio non sono parimenti erogabili a imprese facenti parte di un gruppo, salvo che si riesca a dimostrare che le difficoltà che li giustificano sono intrinseche e che non sono il risultato di una arbitraria allocazione delle passività all’interno del gruppo medesimo. Anche sotto questo aspetto la Commissione rilevava la compatibilità della misura, dato che la CNU non fa parte di un gruppo.

In terzo luogo, la Commissione verificava l’idoneità dell’aiuto a contribuire ad un obiettivo di comune interesse, a mente dell’art. 107, par. 2, lett. c, TFUE. Anche in questo caso, si ritenevano infatti soddisfatte le previsioni degli Orientamenti, che riscontrano tale carattere nei casi in cui l’attività sia “diretta a contrastare e prevenire il disagio sociale o eventuali fallimenti di mercato” (punto 43). In questo frangente, pertanto, va dimostrato che la scomparsa del soggetto avrebbe conseguenze assai negative sotto questi aspetti, a motivo della sua “rilevanza sistemica”.

La Commissione, infine, rilevava che l'aiuto romeno rispettava le condizioni dimensionali e finanziarie esplicitate negli Orientamenti ai punti 54 e ss., sul presupposto che una determinata misura non potrebbe assumersi come compatibile con il mercato interno laddove un'altra, di impatto meno distorsivo sulla concorrenza, fosse identificabile e tale da garantire gli stessi effetti e che l'importo dell'aiuto deve comunque mantenersi in relazione di proporzionalità con il minimo indispensabile per mantenere in vita l'impresa (cfr. punti da 40 a 47 della Decisione).

3.      I dubbi evidenziati dalla Commissione con la decisione di apertura dell’indagine formale e la loro analisi giuridica

Nella fase attuale, a seguito della notifica del nuovo complesso di aiuti ala CNU, la Commissione europea dubita che il piano di risanamento progettato dalla Romania sia in linea con le condizioni ritenute soddisfatte dalla prima decisione del 2016.

In particolare, secondo la Commissione, la procedura di indagine formale dovrà esaminare:

• se il piano di ristrutturazione proposto sia idoneo a ripristinare la redditività a lungo termine della CNU senza ulteriori misure di aiuto;
• se la CNU e gli investitori privati coinvolti abbiano contribuito in misura sufficiente ai costi di risanamento, garantendo in tal modo che il piano di ristrutturazione non si basi principalmente sui finanziamenti pubblici e che l'aiuto sia proporzionato;
• se la Romania sia in grado di adottare misure appropriate per limitare le distorsioni della concorrenza generate dall'aiuto.

Al momento, la decisione di apertura di indagine formale non è ancora stata pubblica in Gazzetta Ufficiale, con la conseguenza che non è dato conoscere in maggior dettaglio le criticità riscontrate dalla Commissione e che saranno oggetto di approfondimento.

Per il momento, alla luce degli elementi illustrati nella press release della Commissione, pare utile ricordare che, a differenza di altre categorie di aiuti di Stato, le misure di sostegno pubblico al salvataggio e alla ristrutturazione delle imprese in difficoltà mostrano i maggiori livelli di rischio di distorsione della concorrenza, dal momento che prevengono l'uscita dal mercato di soggetti economici inefficienti, con ciò ostacolando la loro sostituzione con concorrenti maggiormente efficienti ed innovativi.

Allo scopo di limitare quanto più possibile gli effetti distorsivi sulla concorrenza di tali tipologie di aiuto, la Commissione Europea ha approntato i sopra richiamati Orientamenti, in vigore dal 1° agosto 2014, i quali sostituiscono le previgenti linee guida del 2004 e si applicano a tutte le imprese, eccettuate quelle operanti nei settori del carbone e dell'acciaio, nonché quelle cui sono applicabili gli Orientamenti per gli aiuti agli istituti finanziari.

I nuovi Orientamenti si pongono in linea con gli obiettivi del processo di c.d. Modernizzazione della legislazione sugli Aiuti di Stato, avviato con la Comunicazione della Commissione dell'8 maggio 2012 e mirante al perseguimento di tre fondamentali obiettivi, strettamente interdipendenti tra loro, quali: (a) la crescita e la promozione nell'ambito di un mercato interno rafforzato, dinamico e competitivo; (b) l’applicazione preminente di norme e procedure ai casi di maggior impatto sul mercato interno; (c) la razionalizzazione delle norme e la velocizzazione delle decisioni.

Il perseguimento di tali obiettivi, da parte dei nuovi Orientamenti, risulta in parte dalla conferma di alcuni principi sanciti nella disciplina previgente ed in parte dalla introduzione di alcuni nuovi elementi della valutazione di compatibilità.

Quanto al primo aspetto, si rileva che, al punto 8 degli Orientamenti, trova conferma il basilare principio programmatico secondo il quale “sarebbe opportuno che le imprese fossero ammesse a ricevere aiuti di Stato solo dopo aver esaurito tutte le opzioni di mercato e qualora gli aiuti siano necessari per conseguire un obiettivo ben definito di interesse comune”. Va inoltre ricordato che è stato confermato il termine massimo di 6 mesi per la concessione di un aiuto di salvataggio alle imprese in difficoltà finanziaria, spirato il quale l'aiuto stesso va rimborsato ovvero trasformato in “aiuto alla ristrutturazione”. Con riguardo a quest'ultimo, ancora il punto 8 degli Orientamenti chiarisce che “[l]e imprese possono essere ammesse a ricevere aiuti ai sensi dei presenti orientamenti solo una volta ogni dieci anni (principio dell’aiuto «una tantum»)”.

Quanto agli elementi di novità, i più rilevanti– oltre alla nuova definizione di impresa in difficoltà sopra richiamata - sono di sicuro:

• la possibilità che le Piccole e Medie Imprese (“PMI”) beneficino di un “sostegno temporaneo alla ristrutturazione”, misure con un limitato effetto distorsivo sulla concorrenza che si propongono - attraverso prestiti e garanzie - di scongiurare l'immediato exit dell'impresa. Tali misure, fruibili per un massimo di 18 mesi, sono subordinati alla presentazione di un piano di ristrutturazione adeguato;
• il fatto che gli Stati membri hanno ora l'onere di dimostrare che la misura di aiuto è davvero necessaria per prevenire il disagio sociale e far fronte a fallimenti di mercato;
• l'introduzione di regole tese a garantire che una parte rilevante dei costi della ristrutturazione saranno sostenute dagli investitori. Come ulteriore prerequisito per la concessione dell'aiuto, gli stessi investitore dovranno anche ripianare le perdite accumulate. In caso di buon esito dell'aiuto, lo Stato membro si vedrà garantita una remunerazione dell'investimento effettuato.

I nuovi Orientamenti hanno pertanto introdotto una disciplina marcatamente più organica, che ha senz’altro rafforzato la coerente applicazione delle regole settoriali nei casi più recenti sottoposti al vaglio della Commissione.

Si pensi al caso del prestito ponte da 900 milioni di euro concesso dallo Stato Italiano nel corso del 2017 a favore di Alitalia, in amministrazione straordinaria, e notificato alla Commissione Europea nel gennaio 2018. La Commissione, che, nutrendo seri dubbi sulla compatibilità della misura con il mercato interno, ha avviato la procedura di indagine formale, tuttora pendente, ha dichiarato che ne approfondirà l’esame appuntandosi, in particolare: sulla la durata del prestito, valutando, nello specifico, se questo eccede la durata massima consentita di 6 mesi; nonché appurando se la misura di aiuto si limiti allo stretto necessario (ulteriore profilo di incertezza).

Nello stesso segno si colloca anche l’approccio adottato dalla Commissione con riferimento al prestito di 96 milioni di euro concesso dalla Croazia ai Cantieri Navali Uljanik e notificato in data 15 gennaio 2018. Il progetto, approvato pochi giorni più tardi dalla Commissione, è stato commentato dalla Commissaria alla Concorrenza Margrethe Vestager nel modo che segue: “will help the Uljanik shipyard to continue operating and maintain 1 800 jobs, while they work out a sound restructuring strategy to ensure its future. We approved it today. The restructuring plan must return the company to long-term viability without continued public support, to preserve jobs in Istria on a sustainable basis”.

Allo stesso modo, alla luce di quanto illustrato, si rileva che sarà di centrale importanza, nella fase di indagine formale relativa all’auito concesso dalla Romania alla CNU, la verifica del rispetto dei principi enunciati negli Orientamenti con riferimento ai limiti temporali e di portata degli aiuti statali volti alla ristrutturazione delle imprese in difficoltà, nonché di quelli riguardanti la necessità che l’aiuto statale contribuisca in modo oggettivo alla realizzazione di un obiettivo di comune interesse.